時(shí)代周報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，過(guò)去十幾年，地票制度不僅保障了耕地面積，在重慶快速擴(kuò)張時(shí)期提供了足量的建設(shè)用地指標(biāo)，還顯化了相關(guān)農(nóng)村農(nóng)民的土地收益。

土地要素改革的背景下，農(nóng)村宅基地如何探索更合理配置、實(shí)現(xiàn)有效收益？作為農(nóng)村宅基地入市的典型，實(shí)施了18年的重慶地票制度又提供了哪些啟發(fā)和經(jīng)驗(yàn)？

十試點(diǎn)布局農(nóng)地入市

推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要環(huán)節(jié)。

國(guó)家發(fā)展改革委副主任李春臨在近日舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上指出，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)絕大部分商品和服務(wù)都已實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)定價(jià)、自由流動(dòng)，但要素市場(chǎng)體系建設(shè)相對(duì)滯后，發(fā)育還不充分，不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

他指出，此次改革試點(diǎn)的意義是，一方面，圍繞當(dāng)前要素市場(chǎng)領(lǐng)域的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)揮試點(diǎn)地區(qū)的先行先試和示范探路作用，為要素市場(chǎng)化改革探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)奠定基礎(chǔ)；另一方面，通過(guò)改革試點(diǎn)為地方賦能，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)的要素保障，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力，打造全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

時(shí)代周報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，在前述試點(diǎn)實(shí)施方案的要素排序上，土地要素排在第二位，可見(jiàn)其重要性。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授路乾對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出， 目前土地要素配置過(guò)程中存在明顯計(jì)劃性，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

比如，現(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施規(guī)劃計(jì)劃配置，難以精準(zhǔn)匹配地方需求。在發(fā)展快的地方，無(wú)法滿(mǎn)足城市發(fā)展的需要；在發(fā)展慢的地方，大量配置的開(kāi)發(fā)區(qū)致使土地閑置，同時(shí)限制了農(nóng)村發(fā)展權(quán)益。

他調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，不少農(nóng)村因毗鄰大城市具備發(fā)展旅游業(yè)和工業(yè)的潛力，但村子負(fù)責(zé)人經(jīng)常面臨的問(wèn)題是，沒(méi)有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)。但是在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、人口流出地，卻有大量建設(shè)用地指標(biāo)盈余， 應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)。

回到前述試點(diǎn)實(shí)施方案。時(shí)代周報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，十個(gè)試點(diǎn)在土地要素改革布局中，具體到農(nóng)地方面，均提及推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，6個(gè)試點(diǎn)提到探索出租、入股、合作等方式盤(pán)活利用閑置農(nóng)房的有效路徑。

其中，北京通州、重慶兩試點(diǎn)均提到“探索自愿有償退出宅基地”。

2019年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，將原本“不得用于農(nóng)業(yè)建設(shè)”的集體土地調(diào)整為“可入市”。近年，關(guān)于農(nóng)業(yè)用地入市的探索步步推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓使用權(quán)、用于開(kāi)展工商業(yè)的事例比比皆是。但在宅基地方面，目前主要停留在租賃和使用權(quán)的同村流轉(zhuǎn)。

這是因?yàn)橐欢螘r(shí)間以來(lái)，“農(nóng)民賣(mài)掉宅基地使用權(quán)后生活保障成疑”“個(gè)人惡意囤地”等問(wèn)題被廣泛討論和引起擔(dān)憂(yōu)。與此同時(shí)， 即使允許宅基地入市，在實(shí)施層面上還有交易價(jià)格機(jī)制設(shè)置、村集體成員的收入分配劃定等復(fù)雜工作待做。

國(guó)家高端智庫(kù)CDI資深研究員宋丁對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出，在集體建設(shè)用地可入市的背景下，相當(dāng)一部分農(nóng)村土地已經(jīng)通過(guò)旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等模式進(jìn)入市場(chǎng)?！斑@個(gè)‘進(jìn)入’是很謹(jǐn)慎的。首先要嚴(yán)守18億畝耕地的紅線；其次， 外村人尤其是城鎮(zhèn)居民對(duì)宅基地使用權(quán)的交易不受法律保護(hù)。 ”

作為探索農(nóng)民自愿有償退出宅基地的兩個(gè)試點(diǎn)，在前述實(shí)施方案中，通州的表述為“探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法”，重慶則為“探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿有償退出宅基地使用權(quán)的具體辦法”。

值得注意的是，比起“推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的表述，實(shí)施方案關(guān)于農(nóng)村宅基地方面的表述更加審慎，不僅沒(méi)有使用“入市”一詞，而且皆強(qiáng)調(diào)“進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民”“自愿”。

嚴(yán)躍進(jìn)告訴時(shí)代周報(bào)記者，現(xiàn)階段對(duì)于宅基地的政策，主要就是指允許農(nóng)民退出此類(lèi)土地，當(dāng)然也會(huì)包括上面的房屋。這種一般是指考慮到農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城了，所以允許有一個(gè)渠道讓農(nóng)民退出，進(jìn)而獲得現(xiàn)金補(bǔ)償。但這種屬于自愿的，農(nóng)民即便進(jìn)城，也可以不退宅基地。

一項(xiàng)持續(xù)18年的“宅基地入市”實(shí)踐

作為農(nóng)民自愿有償退出宅基地的一項(xiàng)長(zhǎng)期實(shí)踐， 重慶“地票”制度已經(jīng)落地十余年。

2008年，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)、自然資源部 （原國(guó)土資源部） 指導(dǎo)，重慶首創(chuàng)“地票”制度，設(shè)立全國(guó)首個(gè)農(nóng)村土地交易所。

所謂“地票”，是農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過(guò)復(fù)墾為耕地，并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后，所產(chǎn)生的用于全市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)的用地指標(biāo)憑證，拿到土交所面向社會(huì)公開(kāi)交易。

相較全國(guó)層面征地不完全補(bǔ)償模式，即按照被征土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償。地票制度引入市場(chǎng)交易機(jī)制，顯化了農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值。

“地票”落地重慶的前一年，即2007年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶成為全國(guó)首個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)， 鼓勵(lì)重慶在戶(hù)籍制度、土地制度、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，探索農(nóng)村居民平等享受城市權(quán)利的路徑。

這也被認(rèn)為是，“地票”作為一項(xiàng)具有突破性質(zhì)的土地改革政策，率先落地重慶的一大原因。

路乾在重慶“地票”調(diào)研報(bào)告中提到，從“地票”價(jià)款和各方分配看，價(jià)款長(zhǎng)期穩(wěn)定在 20萬(wàn)元/畝 左右，其中3.7萬(wàn)元作為復(fù)墾經(jīng)費(fèi)，每畝的凈收益大約在16萬(wàn)元左右。

路乾提到，從買(mǎi)賣(mài)雙方畫(huà)像和交易體量來(lái)看， 地票的供應(yīng)方主要是渝東北、渝東南等貧困山區(qū)的農(nóng)民，購(gòu)買(mǎi)方主要是重慶市中心城區(qū)的平臺(tái)公司。 2016年實(shí)施的重慶《地票管理辦法》，從法律上要求全市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須使用地票。

所以，重慶“地票”可以理解為，在彼時(shí)城市化發(fā)展迅猛以及當(dāng)時(shí)的土地制度背景下，結(jié)合行政和市場(chǎng)力量， 把城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地紅利部分轉(zhuǎn)移到農(nóng)村、農(nóng)民手上。

整體來(lái)看，路乾認(rèn)為，重慶“地票”制度為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)宅基地退出提供資金，為村集體提供發(fā)展資金，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供工作經(jīng)費(fèi)，為發(fā)達(dá)地區(qū)提供發(fā)展空間。一舉多得，有必要在全國(guó)推廣。

黃奇帆也曾計(jì)算過(guò)，我國(guó)大約有3億農(nóng)民工，他們?cè)诔鞘泄ぷ鳌⑸?，城市要為其匹配用地，而留在農(nóng)村的土地又無(wú)法退出，這種城鄉(xiāng)“兩頭占地”估算會(huì)增加1億畝左右耕地，這是我國(guó)耕地總量只減不增的重要原因。

而破解這個(gè)難題，靠的就是制度創(chuàng)新，而重慶經(jīng)驗(yàn)一旦成功，將有助于破解我國(guó)城鎮(zhèn)化遭遇的“土地困局”。

今年以來(lái)，多個(gè)部委也明確將存量閑置地塊優(yōu)先納入收儲(chǔ)計(jì)劃。 不少地塊的規(guī)劃條件已不適應(yīng)新形勢(shì)，需要通過(guò)調(diào)規(guī)來(lái)優(yōu)化土地利用。

自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司司長(zhǎng)孔維東在前述吹風(fēng)會(huì)上提到，開(kāi)展要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是在原有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)深化實(shí)踐探索，不斷提高土地要素市場(chǎng)化配置水平。包括鼓勵(lì)采取市場(chǎng)化方式盤(pán)活存量閑置土地，進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平。

對(duì)此，路乾建議，在此背景下，重慶繼續(xù)探索“農(nóng)民自愿有償退出宅基地”，其中一個(gè)重要抓手是 打開(kāi)“地票”需求，如對(duì)接?xùn)|南沿海發(fā)達(dá)省份， 與仍有擴(kuò)大發(fā)展需求的地區(qū)進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)交易。而在二、三產(chǎn)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其耕地指標(biāo)通過(guò)地票置換，也可以保證耕地總面積不受影響。

他進(jìn)一步提到，類(lèi)似“地票”等建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，可以更大范圍、更大體量的在東南沿海和中西部地區(qū)開(kāi)展， 這在本質(zhì)上也可以理解為發(fā)達(dá)省份對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付， “而且這種轉(zhuǎn)移支付不是落在一些政府和企業(yè)的大型項(xiàng)目，是落到具體的農(nóng)村和農(nóng)民手上的”。

宅基地入市之辯

將農(nóng)村宅基地復(fù)墾產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行流轉(zhuǎn)之外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大交易范圍，打開(kāi)更多流轉(zhuǎn)渠道和交易對(duì)象，是近年熱議的土改話題之一。

一方面，城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口持續(xù)流出，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象頗為普遍，以2016年為例，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為57.35%，預(yù)計(jì)到2030年達(dá)到70%左右，意即這個(gè)時(shí)間段大約有2億農(nóng)民進(jìn)城。目前城市居民人均住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施、工礦倉(cāng)儲(chǔ)等建設(shè)用地大約人均100平方米，而農(nóng)村居民為200—300平方米。

因此 一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城，理論上可以節(jié)約150平方米的建設(shè)用地，農(nóng)民進(jìn)城之后，閑置的宅基地在市場(chǎng)上也存在需求， 比如城市近郊農(nóng)村，不乏投資者有購(gòu)買(mǎi)宅基地建房對(duì)外租賃或開(kāi)民宿的需求，也有在“歸園田居”的期待之下，部分都市人群將目光放至城市遠(yuǎn)郊或自然風(fēng)景優(yōu)越的農(nóng)村地區(qū)。

比如前文提到的通州，憑借地理優(yōu)勢(shì)，通州鄉(xiāng)村吸引了想擁有小院生活的北京居民。專(zhuān)門(mén)從事京郊小院租賃的孟先生告訴時(shí)代周報(bào)記者，其接待的客群大都是北京市里過(guò)來(lái)的，他手頭的小院可年付也可長(zhǎng)租，年租金1.5萬(wàn)—6萬(wàn)元不等。

時(shí)代周報(bào)記者看到，社交媒體上， 類(lèi)似京郊小院租售動(dòng)態(tài)下，既有問(wèn)價(jià)者，也不乏對(duì)使用權(quán)交易的咨詢(xún)。 時(shí)代周報(bào)記者以買(mǎi)家身份咨詢(xún)一位在社媒“出售”通州自家鄉(xiāng)村小院的村民，對(duì)方稱(chēng)130萬(wàn)元可租賃20年，到期續(xù)付即可續(xù)租，且標(biāo)注“若拆遷歸于承租人”。

不止通州，在大城市周邊以及少數(shù)自然風(fēng)光優(yōu)越的地區(qū)，這種對(duì)宅基地的市場(chǎng)需求長(zhǎng)期存在。不過(guò)，廣西小宇律師事務(wù)所律師郭乃華對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出，目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅限于同村流轉(zhuǎn)，外地人如果想購(gòu)買(mǎi)，只能私下簽訂合同，后期若遇拆遷或賣(mài)方走司法途徑拿回，買(mǎi)方不受法律保護(hù)。

宋丁表示，在土地要素改革的背景下，“宅基地僅在同村買(mǎi)賣(mài)也是現(xiàn)階段的事情，到時(shí)候無(wú)論國(guó)有土地還是集體土地， 使用權(quán)面向個(gè)人放開(kāi)買(mǎi)賣(mài)都是個(gè)趨勢(shì)， 不過(guò)前提是把價(jià)格機(jī)制和相關(guān)制度設(shè)計(jì)好”。

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，對(duì)于相關(guān)擔(dān)憂(yōu)，一個(gè)長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)方案是建設(shè)保障體系。對(duì)于自愿退出宅基地的人群，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力，促進(jìn)其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；又如通過(guò)相關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，確保農(nóng)民退出宅基地后能享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。

本文來(lái)自微信公眾號(hào)： 猛犸工作室 （ID：MENGMASHENDU） ，作者：曾思怡