這些年，在討論中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，所謂“二級(jí)財(cái)政”還是“三級(jí)財(cái)政”成為了一個(gè)顯學(xué)。

而其中，江蘇全省13個(gè)省轄地級(jí)市 （含副省級(jí)省會(huì)城市南京） 均是“財(cái)政直接和中央對(duì)接”、“不經(jīng)過省里”的“二級(jí)財(cái)政”的說法又流傳甚廣。

許多人甚至把所謂“二級(jí)財(cái)政”，視為江蘇經(jīng)濟(jì)得以均衡發(fā)展的財(cái)稅制度基礎(chǔ)——因?yàn)榻K各市都是二級(jí)財(cái)政，省級(jí)財(cái)政的力量薄弱，市縣留下了絕大多數(shù)財(cái)源，所以市縣發(fā)展才更好。

這樣的觀點(diǎn)并不能說它全然偏頗，但江蘇全省各市都是“二級(jí)財(cái)政”，的確是一個(gè)巨大的誤解。

要理解江蘇的財(cái)稅制度，我們需要對(duì)當(dāng)代中國的財(cái)稅體制，有一些更宏觀的基本認(rèn)知。

一、中國的財(cái)政分級(jí)

在現(xiàn)行體制下，不含作為村民/居民自治組織的居委會(huì)、村委會(huì)，全國實(shí)體的政權(quán)機(jī)構(gòu)有中央、省、地 （含副省級(jí)市、地級(jí)市、地區(qū)、盟、自治州） 、縣 （含縣、自治縣、縣級(jí)市、旗、市轄區(qū)等） 、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、街道） 五級(jí)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)權(quán)基本在縣區(qū)一級(jí)，所以整體上全國是中央、省、地、縣區(qū)的四級(jí)財(cái)政格局。

所以，今天中國在嚴(yán)格意義上并不存在所謂“二級(jí)財(cái)政”“三級(jí)財(cái)政”，這種說法本身就很“民間”。

二、分稅制和包干制

從改革開放之初到上世紀(jì)九十年代中葉，中國實(shí)行的是財(cái)政包干制。簡單地說，中央對(duì)各個(gè)地方有一個(gè)財(cái)政上交的指標(biāo)要求，只要地方政府交夠了中央的，剩下的都是自己的。在這一體制下，地方政府尤其是廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)力較強(qiáng)，而中央政府財(cái)力較弱。

而分稅制改革之后，中央和地方“分稅”，尤其是增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等核心稅種，中央和地方直接按一定比例分成。目前，中央和地方對(duì)增值稅實(shí)行“五五分成”，即中央拿走50%，地方 （包括省、地、縣三級(jí)） 合計(jì)拿50%，所得稅實(shí)行60%：40%分成，中央拿走六成，地方 （省、地、縣） 合計(jì)拿四成。在這種體制下，中央政府財(cái)力得到明顯增強(qiáng)，地方政府財(cái)力相對(duì)弱化。

三、上解下劃和轉(zhuǎn)移支付

在財(cái)政預(yù)決算中，我們經(jīng)常看到上解、下劃和轉(zhuǎn)移支付這幾個(gè)詞。我盡量化繁為簡把問題講清楚。

歸根結(jié)底，所有的財(cái)稅都來源于基層，最終很大部分都要返回基層并用于基層。財(cái)稅體制本質(zhì)上是上級(jí)和下級(jí)之間的一種權(quán)力體制。

在中國，上級(jí)政府要獲得財(cái)政收入，有兩種方式。一種是“分稅”，比如中央可以按一定比例分走來自地方的稅收；同理，省也可以分地級(jí)市的，地級(jí)市也可以分縣的，形成“層層分成”的邏輯；而另一種方式則是，“接受上解”，下級(jí)政府獲得的財(cái)稅收入，按照某種計(jì)算公式或者定額上解給上級(jí)政府——在“財(cái)政大包干”的年代，中央政府最主要的財(cái)政收入就來源于地方政府的“上解”。

實(shí)際上，“下劃”在當(dāng)代中國財(cái)政運(yùn)作中并不是常規(guī)動(dòng)作。上級(jí)政府給下級(jí)政府錢，這種行為在財(cái)政預(yù)決算中大多稱為“轉(zhuǎn)移支付”。中央對(duì)省轉(zhuǎn)移支付，省又對(duì)市縣做轉(zhuǎn)移支付。 （關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的邏輯，可參閱此文）。

理解了上述三點(diǎn)，就能夠理解江蘇的財(cái)稅體制。

我們來看2024年江蘇省的一些財(cái)稅數(shù)據(jù)，江蘇省省本級(jí)的稅收只有23.11億元，而江蘇全省的稅收高達(dá)7642.03億元，江蘇省本級(jí)的稅收大概只占全省稅收的千分之三。江蘇的省級(jí)財(cái)政收入合計(jì)6022億，和廣東的8451億相去不遠(yuǎn)，但江蘇的省本級(jí)收入只有251.75億，不到廣東 （3062.61億） 的零頭。

江蘇省本級(jí)的收入占全省財(cái)稅收入的比例非常低。這背后的邏輯是，江蘇省一級(jí)在主要稅種的層面，基本不和下屬市、縣分稅。增值稅五五分成，所得稅四六分成，江蘇省屬于地方的部分在“分稅”這個(gè)一次分配過程中，基本都留給了市縣，沒有到省上。

但是，江蘇省的地級(jí)市就不給省上交財(cái)賦了嗎？答案是否定的。2024年，江蘇省財(cái)政收到的“下級(jí)上解收入”高達(dá)2055.39億，是省本級(jí)收入的大概8倍之多，也是全國唯一一個(gè)“下級(jí)上解收入”超過2000億的省份。

什么是“下級(jí)上解收入”？其實(shí)就是各個(gè)地級(jí)市留存的地方財(cái)政收入，要交一部分給省里。江蘇省的制度是“增額集中上解”，即以2016年的一般預(yù)算收入 （以稅收為主，不含以賣地為主的政府性基金收入） 為基數(shù)，此后每年在這一基數(shù)上增加的超額部分的一定比例 （目前是20%） 集中上交給省里。

這是什么模式？這其實(shí)就是財(cái)政大包干的邏輯，市一級(jí)只要交夠了省里的，留下的都是自己的。

所以，我們就能夠理解江蘇財(cái)政體制為何與其他省份明顯不同。在其他省份，中央、省、地市、縣區(qū)之間，都是“分稅邏輯”；而在江蘇，中央和省層面是分稅邏輯，而省和省以下，卻是包干邏輯。

包干邏輯下，市還是要向省里上交很多的財(cái)稅。但相較分稅邏輯，省的財(cái)力會(huì)弱一些，市的財(cái)力會(huì)更強(qiáng)一些。2024年全年，廣東地方財(cái)政收入在市以下留存的占比是66.92%，浙江是75.75%，而江蘇是77.02%。由此來看，江蘇財(cái)政相對(duì)其他省份的“強(qiáng)枝弱干”客觀存在，但其程度和其他省份沒有拉開數(shù)量級(jí)意義上的差距，更不能說江蘇在省一級(jí)沒有或者很少拿走地市的錢。

2024年4月，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革實(shí)施方案的通知》，根據(jù)《通知》要求，江蘇省將適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)，規(guī)范收入分享方式，特別是直接提出了“適時(shí)調(diào)整省與市縣稅收收入分享方式，將‘增量集中’調(diào)整為‘按比例直接共享’”。未來，中央和江蘇搞分稅，江蘇省和市縣搞包干的特殊財(cái)政模式將走入歷史，江蘇會(huì)和其他省份一樣，徹底進(jìn)入“層層分稅”的大邏輯。

到那時(shí)，江蘇的財(cái)稅體制將不再特殊，徹底融入全國主流的財(cái)稅模式之中。

本文來自微信公眾號(hào)： 元淦恭說 ，作者：元淦恭