“ 合肥模式”如何嵌入縣域經(jīng)濟(jì)？

經(jīng)濟(jì)史家曾經(jīng)這樣總結(jié)后進(jìn)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的特征：“當(dāng)一個(gè)落后國(guó)家最終發(fā)起工業(yè)化時(shí)，其工業(yè)化進(jìn)程與更先進(jìn)的國(guó)家相比將顯示出相當(dāng)大的不同……在工業(yè)發(fā)展的特征與速度方面的這些差別，在相當(dāng)大的程度上還是采取各種制度性手段的結(jié)果，而這些手段在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家則很少或根本就沒有類似的存在?！? ^[1]

從上下文脈絡(luò)來看，這里所說的制度性手段主要指經(jīng)濟(jì)政策。所以，這段論述包含了一個(gè)重要但是未被重視的假說： 成功的趕超進(jìn)程必然伴隨經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新。 實(shí)際上，這一假說已經(jīng)為美德日等成功趕超的后進(jìn)大國(guó)的政策史所驗(yàn)證。 ^[2] 于是，我們有理由推斷， 在當(dāng)代最為成功的后發(fā)大國(guó)中國(guó)，同樣應(yīng)該存在具有原創(chuàng)性的經(jīng)濟(jì)政策。

在中國(guó)，如果說招商引資是具有原創(chuàng)性的政策實(shí)踐的早期代表，那么政府引導(dǎo)基金則是近期的典型。 ^[3] 值得注意的是，兩者近年來呈現(xiàn)融合趨勢(shì)： 各種政府引導(dǎo)基金正在成為招商引資的重要措施。 一般而言， 合肥模式 代表了這種趨勢(shì)，而且已經(jīng)是很多地方政府的模仿對(duì)象。

隨著多個(gè)明星項(xiàng)目入駐且發(fā)展良好， 合肥市政府通過政府引導(dǎo)基金或公共資金招商引資的做法廣受關(guān)注，并被概括為“合肥模式” 。無可爭(zhēng)辯的是，這種模式提升了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平，改變了各界的發(fā)展預(yù)期。因此，在亟須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的當(dāng)下，合肥模式確實(shí)值得研究、推廣。

在上述背景下，合肥模式自然引發(fā)了模仿。然而，需要注意的是，模仿熱潮中存在兩個(gè)重要現(xiàn)象：第一，模仿的結(jié)果成敗參半；第二，很多縣級(jí)政府加入了模仿的行列。

就第一個(gè)現(xiàn)象而言，合肥模式并非在所有地區(qū)無往而不利，這意味著我們對(duì)合肥模式的實(shí)質(zhì)的理解可能并不充分，而推廣這一模式的前提是全面地理解其實(shí)質(zhì)；從第二個(gè)現(xiàn)象來說，將具有強(qiáng)大財(cái)政資源與行政能力的省會(huì)級(jí)城市指向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的做法，推向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政壓力巨大、以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的縣域經(jīng)濟(jì)，可能具有風(fēng)險(xiǎn)。上述兩個(gè)現(xiàn)象反映的問題可以分別概括為合肥模式的實(shí)質(zhì)與合肥模式的地方化。

指向關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的內(nèi)源性以投帶招：合肥模式的實(shí)質(zhì)

關(guān)于合肥模式的研究大多先以“講故事”的方式介紹當(dāng)?shù)囟啻纬晒σ氪笮晚?xiàng)目的經(jīng)過，然后概括相關(guān)做法的要點(diǎn)。這種概括的最大公約數(shù)有三點(diǎn)。 ^[4]

第一， 合肥的招商引資并非隨機(jī)進(jìn)行，而是依托當(dāng)?shù)卦械漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 比如，先行研究反復(fù)提及的“芯屏汽合”四大產(chǎn)業(yè)，均與合肥原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)消費(fèi)電子、汽車等產(chǎn)業(yè)存在密切的聯(lián)系：京東方的液晶屏、晶合集成的芯片可以在合肥的電視機(jī)、汽車企業(yè)那里找到用戶；合肥原有的汽車產(chǎn)業(yè)集群有助于新進(jìn)入的蔚來汽車提高競(jìng)爭(zhēng)力；人工智能與現(xiàn)代制造業(yè)的融合可以依托科大訊飛等當(dāng)?shù)馗呖萍计髽I(yè)的支持。

第二， 興泰、建投、產(chǎn)投三大國(guó)有投融資平臺(tái)發(fā)揮國(guó)有資本引領(lǐng)作用，重視退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)投資。

第三， 風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制完備，審核程序嚴(yán)格。

上述三點(diǎn)確實(shí)是合肥特色。但是，這些特色是對(duì)合肥相關(guān)工作內(nèi)容的概括，未必全面地揭示了合肥模式的實(shí)質(zhì)。這種概括很難回應(yīng)以下問題： 為什么精干的投資隊(duì)伍和嚴(yán)格的審批程序未能防止對(duì)造船和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的失敗投資？合肥模式的模仿者們應(yīng)該如何盡可能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)？這些問題，顯然不是“風(fēng)投或創(chuàng)投不可能百分之百成功”的說法可以遮蔽的。

在并非發(fā)達(dá)地區(qū)的省會(huì)城市，通過創(chuàng)新投資機(jī)制創(chuàng)造多個(gè)全新產(chǎn)業(yè)這一成就，足以讓合肥模式在政策史上占據(jù)重要地位。但是，在存在失敗案例的情況下，我們需要抽象出合肥模式的實(shí)質(zhì)，以及學(xué)習(xí)這一模式的要點(diǎn)。當(dāng)然，關(guān)于失敗案例的信息很少，完成這種抽象的難度較高。在這里，我們遵循以下思路：首先總結(jié)成功案例的規(guī)律，然后審視失敗案例是否由于違背了這種規(guī)律而失敗。

先看 液晶屏、電動(dòng)汽車和存儲(chǔ)芯片 三個(gè)成功案例。一般來說，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的形成有三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：投資能力、技術(shù)能力與市場(chǎng)需求。 ^[5] 首先，三個(gè)項(xiàng)目都需要大量投資。其次，可能令讀者稍感意外的是，京東方、蔚來以及長(zhǎng)鑫存儲(chǔ)在合肥投產(chǎn)的早期產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)或者比較成熟，或者風(fēng)險(xiǎn)不高，這就提升了這些項(xiàng)目的成功概率。京東方在合肥最早投資的項(xiàng)目是6代線液晶屏，這一技術(shù)部分購(gòu)自韓國(guó)。同時(shí)，這一時(shí)期的液晶屏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了明顯的內(nèi)置化趨勢(shì)，即生產(chǎn)過程中的復(fù)雜性越來越多地轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)設(shè)備之中。在內(nèi)置化趨勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)中，購(gòu)買設(shè)備的資金能力，在相當(dāng)程度上決定了生產(chǎn)能力。 ^[6] 蔚來的電動(dòng)汽車主要由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)江淮汽車代工。與內(nèi)燃機(jī)汽車相比，電動(dòng)汽車的硬件部分經(jīng)歷了明顯的模塊化，生產(chǎn)過程的難度大幅降低。

一方面，電池組取代了內(nèi)燃機(jī)汽車的動(dòng)力系統(tǒng)，而協(xié)調(diào)復(fù)雜的動(dòng)力系統(tǒng)是傳統(tǒng)內(nèi)燃機(jī)汽車企業(yè)的核心技術(shù)；另一方面，原本對(duì)企業(yè)的技術(shù)能力要求較高的底盤加工技術(shù)也逐步簡(jiǎn)化。因此，對(duì)于具有長(zhǎng)期生產(chǎn)內(nèi)燃機(jī)汽車經(jīng)驗(yàn)的江淮汽車來說，生產(chǎn)電動(dòng)汽車的難度不高。 ^[7] 長(zhǎng)鑫存儲(chǔ)最初量產(chǎn)的產(chǎn)品是內(nèi)存芯片，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)不高。再次，正如先行研究強(qiáng)調(diào)的那樣，合肥市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)意味著三個(gè)項(xiàng)目都可以在當(dāng)?shù)卣业叫枨蟆? ^[8]

至此，可以發(fā)現(xiàn)，就三個(gè)成功案例而言，由于技術(shù)難度并非很高，且當(dāng)?shù)卮嬖诜€(wěn)定的需求，所以，阻礙企業(yè)發(fā)展的主要因素是巨量投資。換言之，這 些企業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都是進(jìn)行投資的能力，而合肥的政策性投資機(jī)構(gòu)為三個(gè)項(xiàng)目提供了資金支持。 正是在這樣的過程中，最早關(guān)注合肥模式的路風(fēng)提出的“地方政府的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造功能”才得以實(shí)現(xiàn)。 ^[9]

再看造船、醫(yī)藥兩個(gè)失敗案例。在資料有限的情況下，筆者并不試圖假裝可以給出原創(chuàng)性分析。但是，比較成功組和失敗組還是有益的。首先，兩個(gè)項(xiàng)目都需要巨額投資。其次，兩個(gè)項(xiàng)目所涉及的技術(shù)基本上都屬于成熟技術(shù)。再次，兩個(gè)項(xiàng)目都存在市場(chǎng)需求。從公開材料來看，合肥為技術(shù)上比較成熟的兩個(gè)項(xiàng)目提供了資金， 造船案例的失敗源于市場(chǎng)需求的劇烈變動(dòng)，醫(yī)藥案例的失敗與招商對(duì)象的治理機(jī)制有關(guān)。

比較兩組案例，可以得出什么結(jié)論？ 第一，合肥模式的創(chuàng)新在于戰(zhàn)略性地使用政府資金。第二，合肥的成功案例集中在資金需求巨大、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)較低、具有本地需求的產(chǎn)業(yè)。第三，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力形成過程的深入理解，是相關(guān)政策實(shí)踐取得成功的前提。 由于不同產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)并不相同，所以，即便是具有高度投資技巧的專業(yè)團(tuán)隊(duì)也很難避免失敗。

換言之，行業(yè)特征是影響政府引導(dǎo)基金成敗的關(guān)鍵因素。在現(xiàn)階段，我們可以將合肥模式的實(shí)質(zhì)概括為 指向?qū)ο螽a(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力形成過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的內(nèi)源性以投帶招 ：以投帶招指政府資金以風(fēng)險(xiǎn)投資的形式推動(dòng)外地企業(yè)進(jìn)入，內(nèi)源性指招引對(duì)象的產(chǎn)品在當(dāng)?shù)鼐哂忻鞔_的需求，指向關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)指政府資源指向競(jìng)爭(zhēng)力形成過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

因此， 推行合肥模式至少需要強(qiáng)大的財(cái)政能力、比較成熟的生產(chǎn)技術(shù)、明確的本地需求以及精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)分析能力。 在這個(gè)意義上，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)來說，模仿合肥模式的難度可想而知。

從移入到嵌入：合肥模式地方化的太和實(shí)踐

在現(xiàn)階段，合肥模式的地方化出現(xiàn)了兩種路徑，二者的特征可以分別概括為雙重移入與雙重嵌入。

政府引導(dǎo)基金的目的主要在于招商引資。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方政府在模仿合肥模式的過程中，存在試圖將合肥的做法直接移入本地的政策體系，進(jìn)而將招商對(duì)象企業(yè)移入當(dāng)?shù)氐膬A向。

本文將對(duì)合肥模式的這種地方化路徑的特征總結(jié)為 雙重移入 。但是， 這種路徑忽視了省會(huì)級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)狀況與縣域經(jīng)濟(jì)的區(qū)別，增大了縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)政壓力 ；同時(shí)，由于不重視招商對(duì)象與本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，所以這種路徑要么難以移入外部企業(yè)，要么移入的外部企業(yè)難以在當(dāng)?shù)卦?，失敗的概率較高。所幸，對(duì)合肥模式的模仿之中存在成功案例。

這種成功案例代表了另一種路徑： 在調(diào)整合肥的具體做法、控制政府資金投入規(guī)模、使其符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的同時(shí)，依托當(dāng)?shù)厣缛宏P(guān)系所衍生出來的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)來吸引外部企業(yè)穩(wěn)定地在當(dāng)?shù)匕l(fā)展。 本文將這種路徑的特征概括為雙重嵌入。當(dāng)然，這種成功未必是事先設(shè)計(jì)的，而是在政企互動(dòng)中逐漸形成的。 安徽省太和縣 的案例反映了地方政府在模仿合肥模式的過程中如何從雙重移入轉(zhuǎn)變?yōu)殡p重嵌入。

2023年3月2日，《安徽日?qǐng)?bào)》的頭版頭條以“華東藥都的新打法”為題，肯定了招商引資領(lǐng)域的一項(xiàng)縣域?qū)嵺`。隨后，安徽省政府相關(guān)機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)各地關(guān)注這一實(shí)踐。權(quán)威媒體之所以以這種方式進(jìn)行報(bào)道，政府部門之所以給予肯定，一方面是因?yàn)椤叭A東藥都”太和縣的做法對(duì)當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了明顯的推動(dòng)作用，另一方面是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣苑峡h情的方式發(fā)展了合肥模式。 ^[10]

太和縣位于人多地少的皖北，曾經(jīng)是國(guó)家級(jí)貧困縣。2021年，該縣的醫(yī)藥、新能源、發(fā)藝、工業(yè)濾布四大支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全縣規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的73.6%；其中，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的33.4%。 ^[11] 在改革開放之后很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，廣東省普寧市和安徽省太和縣是西藥流通領(lǐng)域的南北兩大中心。普寧與太和兩地的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)均源自醫(yī)藥銷售。即使在今天，醫(yī)藥銷售在兩地的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)中仍然占據(jù)重要地位。

上世紀(jì)末，中央政府整頓醫(yī)藥流通市場(chǎng)之后，太和縣醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)逐步規(guī)范化，保持了核心產(chǎn)業(yè)的地位。但是，近年來，太和縣醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)接連遭遇挑戰(zhàn)，使得當(dāng)?shù)卣坏貌粐L試政策創(chuàng)新。

早期的太和縣醫(yī)藥企業(yè)由“行商”與“坐賈”構(gòu)成。在當(dāng)?shù)?，行商指在外地營(yíng)銷醫(yī)藥產(chǎn)品的銷售企業(yè)，坐賈指在當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)醫(yī)藥產(chǎn)品的批發(fā)企業(yè)。在全國(guó)各地從事醫(yī)藥銷售的太和藥商在高峰期約有10萬~15萬人。考慮到太和縣的人口在180萬左右，不得不說這是一個(gè)讓人印象深刻的數(shù)字。當(dāng)?shù)刈畲蟮淖坍?dāng)數(shù)從縣醫(yī)藥公司轉(zhuǎn)制而來的安徽華源醫(yī)藥集團(tuán)股份有限公司。該公司不但是安徽省最大的醫(yī)藥批發(fā)企業(yè)，而且曾經(jīng)位居全國(guó)前列。

就對(duì)外影響而言，龐大的銷售網(wǎng)絡(luò)意味著太和藥商幾乎覆蓋了所有縣級(jí)以上醫(yī)院；從對(duì)內(nèi)影響來說，醫(yī)藥銷售產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)意味著關(guān)于醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的知識(shí)彌漫于整個(gè)太和縣。另外，上世紀(jì)90年代以來，部分通過銷售積累了資金的太和藥商開始在外地創(chuàng)辦制藥企業(yè)，從事研發(fā)與制造。

近年來，該縣醫(yī)藥企業(yè)面對(duì)的挑戰(zhàn)，主要是營(yíng)商環(huán)境以及市場(chǎng)格局的變化。如果說醫(yī)療反腐和為了降低虛高的藥價(jià)而出臺(tái)的兩票制——在醫(yī)藥產(chǎn)品的銷售過程中只能開具兩張發(fā)票，第一張由制造業(yè)企業(yè)為銷售企業(yè)提供，第二張由銷售企業(yè)為醫(yī)院開出——幾乎直接導(dǎo)致全國(guó)所有醫(yī)藥銷售企業(yè)的利潤(rùn)下降，那么集中采購(gòu)則不但壓低了醫(yī)藥企業(yè)的利潤(rùn)，而且改變了醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局。 ^[12]

眾所周知，集中采購(gòu)的目的在于通過提高買方集中度來降低藥價(jià)。買方集中度上升意味著成本變成醫(yī)藥企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，而成本競(jìng)爭(zhēng)顯然有利于大型藥企。但是， 分布在外地的太和籍制藥企業(yè)大多為中型藥企。因此，這些制藥企業(yè)亟須擴(kuò)大規(guī)模，以便與大型藥企競(jìng)爭(zhēng)。 然而，在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大規(guī)模并非易事。

同一時(shí)期，該縣政府也面臨新的挑戰(zhàn)。一方面，昔日的太和行商們逐漸在外地生根，與太和的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益淡?。欢鵀楫?dāng)?shù)靥峁┝舜罅慷愂盏淖Z們?cè)谌珖?guó)市場(chǎng)遇到越來越強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)，為當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)的稅收下降。另一方面，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改變當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥產(chǎn)業(yè)以銷售為主的產(chǎn)業(yè)格局，向制造和研發(fā)環(huán)節(jié)攀升，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卣仨毻瓿傻娜蝿?wù)。

在這樣的背景下，隨著合肥模式興起，當(dāng)?shù)卣_始嘗試通過政府引導(dǎo)基金招商引資。實(shí)際上，當(dāng)?shù)卦?jīng)出現(xiàn)過兩支以公共資金為主的政府引導(dǎo)基金。但是，由于缺乏運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，這些基金或者主要由外地資本主導(dǎo)，或者傾向于在外地投資，均未實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣l(fā)展本地醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。隨后，縣政府將注意力轉(zhuǎn)向在外地設(shè)廠的太和籍制藥企業(yè)。受到省級(jí)權(quán)威媒體與政府肯定的太和保興醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)園，正是在這樣的背景下出現(xiàn)的。

2019年，在縣政府的支持下，一家太和籍藥商在外地設(shè)立的制藥企業(yè)以自籌資金的方式，在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)太和保興醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)園。對(duì)于這家企業(yè)來說，建設(shè)這一產(chǎn)業(yè)園的主要目的是將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到家鄉(xiāng)，爭(zhēng)取發(fā)展成為“醫(yī)藥行業(yè)的富士康”，通過擴(kuò)大規(guī)模來緩解競(jìng)爭(zhēng)壓力，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模。但是，對(duì)位于太和縣的制藥企業(yè)來說，成為醫(yī)藥行業(yè)的領(lǐng)先代工企業(yè)顯然具有難度。產(chǎn)業(yè)園的轉(zhuǎn)機(jī)是政企互動(dòng)。這里的要點(diǎn)在于，發(fā)展制藥業(yè)符合縣政府改變當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥行業(yè)以銷售為主的現(xiàn)狀的需求。

換言之，這家制藥企業(yè)與縣政府的戰(zhàn)略目標(biāo)一致。經(jīng)過反復(fù)磨合，政企雙方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)計(jì)了一種新的招商方式。這種方式既保留了作為合肥模式核心內(nèi)容的以投帶引，又從當(dāng)?shù)刎?cái)政拮據(jù)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，盡可能地控制了公共資金的支出規(guī)模與投資風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，這種方式充分地利用了當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥產(chǎn)業(yè)的真正優(yōu)勢(shì)，指向了在縣域發(fā)展具有高科技色彩的西藥產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。到2024年，產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)從北京、上海、重慶等地引入24個(gè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，累計(jì)稅費(fèi)貢獻(xiàn)超過1億元。 ^[13]

這一方式的核心是圍繞政府引導(dǎo)基金形成的研發(fā)、制造、銷售三個(gè)平臺(tái)。 ^[14] 太和縣的政府引導(dǎo)基金向一線城市的醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，為其提供研發(fā)平臺(tái)。如果研發(fā)失敗，基金承擔(dān)損失；如果研發(fā)成功，接受投資的醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)需要將生產(chǎn)權(quán) （業(yè)內(nèi)稱為“B證”） 轉(zhuǎn)讓給太和保興醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)園，由后者承擔(dān)制造平臺(tái)的職責(zé)。 ^[15]

銷售平臺(tái)是當(dāng)?shù)卣疄樘图t(yī)藥銷售企業(yè)提供的服務(wù)平臺(tái)，除一般性的公共服務(wù)以及銷售結(jié)算方面的服務(wù)之外，進(jìn)入這一平臺(tái)且入股政府引導(dǎo)基金的銷售企業(yè)，可享有銷售產(chǎn)業(yè)園代工生產(chǎn)的藥品的優(yōu)先權(quán)。

顯然，政府引導(dǎo)基金是串聯(lián)起三個(gè)平臺(tái)的關(guān)鍵。正是在這個(gè)意義上，太和實(shí)踐具有合肥模式的要素。但是，太和縣的政府引導(dǎo)基金的構(gòu)成頗具本地特色。以已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的第一支基金為例，縣政府經(jīng)開區(qū)下屬平臺(tái)公司出資20%，太和縣所在的阜陽市投發(fā)集團(tuán)出資10%，產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營(yíng)方出資20%，其余資金來自太和籍醫(yī)藥銷售企業(yè)，或與太和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切的本地或外地企業(yè)。

不同于政府大量出資的合肥模式，太和縣政府引導(dǎo)基金中70%的資金是“社會(huì)資本”，其中的主體是太和籍制藥企業(yè)與銷售企業(yè)。這種設(shè)計(jì)，顯著減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在控制出資規(guī)模之外，縣政府通過三種方式控制風(fēng)險(xiǎn)。首先，為確保企業(yè)落地， 縣政府與園區(qū)運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽訂協(xié)議 ，以法律手段保證生產(chǎn)活動(dòng)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行。其次， 政府保留了對(duì)具體投資項(xiàng)目的否決權(quán)。 投資基金由有限合伙人 （LP） 和普通合伙人 （GP） 構(gòu)成。

在金融市場(chǎng)上，有限合伙人是主要出資方，不參與基金的具體運(yùn)作；普通合伙人出資很少，負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)和投資決策。一般來說，政府引導(dǎo)基金大多聘請(qǐng)市場(chǎng)化的基金管理公司出任普通合伙人。政府引導(dǎo)基金具有風(fēng)險(xiǎn)投資的性質(zhì)，其運(yùn)作存在風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際管理基金的普通合伙人完全可能利用這種性質(zhì)來“尋租”，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)投資不可能或不必百分之百地成功，這種“尋租”行為很難被問責(zé)。

在實(shí)踐中，很多政府引導(dǎo)基金都出現(xiàn)過相關(guān)問題。對(duì)于財(cái)政拮據(jù)的縣域經(jīng)濟(jì)來說，這種難以追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)是不能承受之重。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，太和縣政府邀請(qǐng)作為上級(jí)政府的阜陽市政府所屬的基金管理公司出資1%，擔(dān)任太和縣醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的兩個(gè)普通合伙人之一。這種安排使得兩級(jí)政府保留了對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目的否決權(quán)，抑制了市場(chǎng)化運(yùn)作的政府引導(dǎo)基金的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)際上， 如何控制縣級(jí)政府的出資規(guī)模、抑制伴隨風(fēng)險(xiǎn)投資的各種風(fēng)險(xiǎn)，正是合肥模式地方化中的關(guān)鍵問題。 太和縣的相關(guān)制度安排比較有效地回應(yīng)了這些問題。再次，太和縣政府要求產(chǎn)業(yè)園生產(chǎn)的所有藥品的兩張發(fā)票中的第一張發(fā)票必須在太和開具，這一措施保證了增值稅可以留在本地。

當(dāng)然，控制政府出資規(guī)模、抑制伴隨風(fēng)險(xiǎn)投資的各種風(fēng)險(xiǎn)，并不意味著政府引導(dǎo)基金就一定能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)際上，太和實(shí)踐的另一個(gè)要點(diǎn)在于， 充分挖掘本地醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的真正優(yōu)勢(shì)，打通醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的三個(gè)環(huán)節(jié)，形成一種嵌入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的商業(yè)模式。 西藥產(chǎn)業(yè)由研發(fā)、制造、銷售三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。

在新的政策環(huán)境中，原本可以各自為戰(zhàn)的太和籍中型制藥企業(yè)和中小型銷售企業(yè)已經(jīng)很難面對(duì)環(huán)境的變化，需要向垂直統(tǒng)合、充分打通三個(gè)環(huán)節(jié)的方向發(fā)展。資源豐沛的大型藥企可以在企業(yè)內(nèi)部對(duì)三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行垂直統(tǒng)合。但是，對(duì)太和籍制藥企業(yè)和銷售企業(yè)來說，受限于規(guī)模，依靠自身資源進(jìn)行垂直統(tǒng)合難度很高。

一方面，盡管產(chǎn)業(yè)園的運(yùn)營(yíng)方等部分太和籍制藥企業(yè)同時(shí)涉足三個(gè)環(huán)節(jié)，但與大型藥企相比，太和籍制藥企業(yè)的優(yōu)勢(shì)并不明顯。另一方面，作為太和籍醫(yī)藥企業(yè)主體的銷售企業(yè)，很難進(jìn)入具有資金和技術(shù)壁壘的制造和研發(fā)環(huán)節(jié)。所以，對(duì)于太和縣來說，如何在當(dāng)?shù)卮蛲ㄈ齻€(gè)環(huán)節(jié)是發(fā)展醫(yī)藥企業(yè)的關(guān)鍵。

太和縣的解決方案是 發(fā)起政府引導(dǎo)基金，以向醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)投資的方式進(jìn)入研發(fā)環(huán)節(jié)，同時(shí)推動(dòng)太和籍醫(yī)藥銷售企業(yè)加入政府引導(dǎo)基金，獲得對(duì)醫(yī)藥品種的優(yōu)先銷售權(quán)。

在這一模式中，研發(fā)、制造、銷售企業(yè)緊密地聯(lián)系在一起：外地研發(fā)企業(yè)在獲得研發(fā)資金的同時(shí)，通過太和籍制藥企業(yè)生產(chǎn)，并借助太和籍銷售企業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化；太和籍制藥企業(yè)可以通過研發(fā)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈的上游延伸，并通過銷售企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)；太和籍銷售企業(yè)通過與研發(fā)企業(yè)、制藥企業(yè)的聯(lián)系獲得藥品的優(yōu)先銷售權(quán)。

正是在這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，外地研發(fā)企業(yè)嵌入了當(dāng)?shù)氐尼t(yī)藥產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。其中，推動(dòng)當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥銷售企業(yè)加入政府引導(dǎo)基金是點(diǎn)睛之筆：醫(yī)藥銷售網(wǎng)絡(luò)既是太和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的起點(diǎn)，又是其優(yōu)勢(shì)，也是政府引導(dǎo)基金的主要出資方。在這一案例中，太和縣的企業(yè)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系或社群機(jī)制直接發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用，而這一特征并不存在于合肥模式。

基于本地特征與產(chǎn)業(yè)屬性的以投帶引：關(guān)于合肥模式地方化的思考

在經(jīng)濟(jì)地理學(xué)名著《地區(qū)優(yōu)勢(shì)》中，安納利·薩克森寧詳細(xì)分析了美國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)中心何以從東海岸128號(hào)公路附近轉(zhuǎn)移到西海岸硅谷地區(qū)之后，這樣總結(jié)全書的核心內(nèi)容：“雖然其他地區(qū)以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的工業(yè)體系可能為決策者提供廣泛的樣板，但是地區(qū)性工業(yè)戰(zhàn)略只有在它適應(yīng)特定地區(qū)及其工業(yè)界的具體問題和具體條件的時(shí)候才能奏效。” ^[16]

如果稍作轉(zhuǎn)換，可以這樣表達(dá)我們對(duì)于作為合肥模式地方化的一種路徑的太和實(shí)踐的認(rèn)識(shí)：雖然合肥模式開創(chuàng)的以投帶引的招商思路，可以為縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供重要參考，但 合肥模式只有在它適應(yīng)特定縣域經(jīng)濟(jì)及其工業(yè)界的具體問題和具體條件的時(shí)候才能發(fā)揮作用。 簡(jiǎn)言之，太和實(shí)踐的要點(diǎn)在于 雙重嵌入：第一，根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政條件，將合肥模式的精髓嵌入當(dāng)?shù)氐恼唧w系；第二，依托當(dāng)?shù)氐纳缛壕W(wǎng)絡(luò)，將招商企業(yè)嵌入當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的交易關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

首先，由于財(cái)政資源與行政能力不同，縣級(jí)政府學(xué)習(xí)合肥模式時(shí)，不宜直接移入合肥模式，而是應(yīng)該將以投帶引嵌入當(dāng)?shù)氐恼唧w系之中。具體來說，縣域經(jīng)濟(jì)的脆弱性決定了，縣級(jí)政府在以投帶引過程中需要控制政府投資的規(guī)模，這是第一重嵌入。其次，縣域經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大多是具有產(chǎn)業(yè)集群性質(zhì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。很長(zhǎng)一段時(shí)期以來，我們往往強(qiáng)調(diào)這種產(chǎn)業(yè)集群技術(shù)落后、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。但是，這些產(chǎn)業(yè)集群大多是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)支柱，脫離這種產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)去討論產(chǎn)業(yè)升級(jí)是不現(xiàn)實(shí)的。

畢竟，在縣域經(jīng)濟(jì)大規(guī)模地發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)面臨很多客觀約束。所以，如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)型升級(jí)，是更為現(xiàn)實(shí)的政策議題。關(guān)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的研究表明，這些產(chǎn)業(yè)集群的出現(xiàn)與發(fā)展往往衍生出充滿韌性的企業(yè)間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社群機(jī)制。 ^[17]

在對(duì)包括安徽多地在內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)研中，我們多次注意到，這種企業(yè)間網(wǎng)絡(luò)或機(jī)制往往是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)真正的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，可以成為成功推行工業(yè)戰(zhàn)略或?qū)崿F(xiàn)合肥模式地方化的助力。 ^[18] 太和實(shí)踐的另一個(gè)要點(diǎn)在于， 通過激活當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社群機(jī)制來招商引資。 通過與外地企業(yè)的個(gè)人關(guān)系或地緣關(guān)系來招商引資，是地方政策的常用措施。但是， 這種招商方式依托的是情感因素，而非商業(yè)邏輯。

太和縣的做法是從商業(yè)邏輯出發(fā)，通過本地的真正競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)——廣泛地分布于西藥制造和銷售環(huán)節(jié)的太和籍企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，引入外地的研發(fā)企業(yè)，從而在當(dāng)?shù)卮蛲ㄎ魉幃a(chǎn)業(yè)的三個(gè)環(huán)節(jié)。在這樣的過程中，基于商業(yè)邏輯進(jìn)入太和的外地研發(fā)企業(yè)，與太和籍制藥企業(yè)和銷售企業(yè)之間形成了相互依賴的關(guān)系。對(duì)于這三種企業(yè)來說，只有相互依賴才能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。從這種商業(yè)邏輯中衍生出來的依賴關(guān)系，保證了外地企業(yè)可以比較穩(wěn)定地與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作。這是第二重嵌入。

讓我們回到開篇部分提到的經(jīng)濟(jì)史家的論斷：成功的趕超進(jìn)程必然伴隨著具有原創(chuàng)性的經(jīng)濟(jì)政策。我們相信，中國(guó)實(shí)踐中同樣存在足以為其他后進(jìn)國(guó)家提供啟示的原創(chuàng)性經(jīng)濟(jì)政策。但是，需要注意的是，這位經(jīng)濟(jì)史家的研究是在國(guó)家層面展開的。 在地域廣闊、行政層級(jí)多重的中國(guó)，原創(chuàng)性經(jīng)濟(jì)政策既可能來自中央或省級(jí)政府，也可能源于縣域經(jīng)濟(jì)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。 ^[19]

參考文獻(xiàn)：

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“國(guó)家安全治理研究”（22JJD8110001）；北京大學(xué)公共治理研究所“工業(yè)行政研究項(xiàng)目”（TDXM202103）。
[1] 亞歷山大·格申克龍：《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》，張鳳林譯，商務(wù)印書館2009年版，第10頁。?
[2] 美德兩國(guó)在崛起時(shí)期采取的關(guān)稅措施、政策聯(lián)盟以及日本在趕超時(shí)代推行的產(chǎn)業(yè)政策即屬于這類政策。?
[3] 通過公共資金來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嘗試并非從來不存在于后發(fā)大國(guó)的政策史。比如，日本政府在高度成長(zhǎng)期使用過財(cái)政投融資政策。但是，政府引導(dǎo)基金與財(cái)政投融資的性質(zhì)與規(guī)模不同。
[4] 本文對(duì)于合肥模式的討論參照了筆者在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行的訪談以及以下文獻(xiàn)：郭志強(qiáng)：《“合肥模式”做對(duì)了什么》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第20期；戰(zhàn)永杰：《合肥模式：政府資本招商形成新興產(chǎn)業(yè)培育合力》，載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2023年第9期；倪金節(jié)：《穿越科技成果轉(zhuǎn)化周期的“三步走”》，載《金融博覽》2023年第2期；倪金節(jié)：《以面聚體：打造產(chǎn)業(yè)集群，放大“擴(kuò)張效應(yīng)”》，載《金融博覽》2023年第4期；倪金節(jié)：《以引育復(fù)合型人才助力獨(dú)角獸企業(yè)培育》，載《金融博覽》2023年第6期；郭年順：《“合肥模式”：地方發(fā)展主義新類型》，載《文化縱橫》2023年第6期；朱蘭、高柏、黃邁：《“風(fēng)投發(fā)展型”政府與合肥新能源汽車的崛起》，載《文化縱橫》2024年第2期。?
[5]宋磊：《追趕型工業(yè)戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2016年版。
[6] 中國(guó)的第一條液晶屏生產(chǎn)線出現(xiàn)在長(zhǎng)春。但是，這一生產(chǎn)線由于良率過低而被淘汰。這里所說的良率問題，與當(dāng)時(shí)液晶屏的生產(chǎn)需要復(fù)雜的現(xiàn)場(chǎng)管理技術(shù)直接相關(guān)。實(shí)際上，所謂內(nèi)置化解決的就是這一問題，韓國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)液晶屏企業(yè)能夠取代日本企業(yè)也與內(nèi)置化有關(guān)。
[7] 近年來，越南、印度等國(guó)也出現(xiàn)了很多電動(dòng)汽車企業(yè)。這一現(xiàn)象表明，電動(dòng)汽車的生產(chǎn)難度不高。?
[8] 主動(dòng)為經(jīng)由招商而來的企業(yè)協(xié)調(diào)銷售對(duì)象是地方政府的常見做法。?
[9] 路風(fēng)、蔡盈盈：《中國(guó)液晶面板工業(yè)報(bào)告》，科技部咨詢報(bào)告，2011年；路風(fēng)：《光變：一個(gè)企業(yè)及其工業(yè)史》，當(dāng)代中國(guó)出版社2016年版。?
[10] 就筆者在過去五年進(jìn)行的多輪調(diào)研來看，太和實(shí)踐涉及政府、企業(yè)、社群三類主體的戰(zhàn)略的動(dòng)態(tài)匹配等問題。對(duì)于這一復(fù)雜的協(xié)調(diào)過程，筆者將專文另述，本節(jié)僅從合肥模式的地方化的角度來簡(jiǎn)要地介紹這一案例。除注明之處，關(guān)于太和實(shí)踐的資料來自筆者2019年以來在該縣進(jìn)行的訪談。?
[11] 相關(guān)數(shù)據(jù)來自太和縣統(tǒng)計(jì)局。長(zhǎng)期以來，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)一直是當(dāng)?shù)氐谝淮螽a(chǎn)業(yè)。?
[12]在兩票制出臺(tái)之前，一份醫(yī)藥產(chǎn)品的發(fā)票可以多達(dá)七八張。這意味著繁復(fù)的流通環(huán)節(jié)推高了藥價(jià)。?
[13] 數(shù)據(jù)來自縣政府、產(chǎn)業(yè)園。?
[14] 王子陽、朱武祥、李浩然：《重塑縣域特色產(chǎn)業(yè)組織模式——以安徽太和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為例》，載《清華管理評(píng)論》2022年第7—8期。?
[15] 中國(guó)的一線城市存在大量中小型醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)。這些企業(yè)具有科研能力，但是很難進(jìn)入需要大量投資的制造環(huán)節(jié)，也不擅長(zhǎng)銷售。這些企業(yè)與太和縣合作的原因在于當(dāng)?shù)乜梢蕴峁┲圃炫c銷售能力。
[16] 安納利·薩克森寧：《地區(qū)優(yōu)勢(shì)：硅谷和128公路地區(qū)的文化與競(jìng)爭(zhēng)》，曹蓬、楊宇光等譯，上海遠(yuǎn)東出版社1999年版，第187頁。?
[17] 王輯慈：《創(chuàng)新的空間》，北京大學(xué)出版社2001年版。
[18] 實(shí)際上，即使同一產(chǎn)業(yè)，在不同地區(qū)也會(huì)具有不同的屬性。同一個(gè)產(chǎn)業(yè)，在大城市可能是資本密集型的，在縣域之中則可能是關(guān)系密集型的。關(guān)于這一問題，筆者將專文另述。孫曉冬、宋磊：《產(chǎn)品性質(zhì)與治理機(jī)制：當(dāng)奧斯特羅姆遇到西蒙》，載《北大政治學(xué)評(píng)論》第3輯。?
[19] 省級(jí)政府更多地具有中央政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，而縣級(jí)及以下政府的地方性更為明顯。?

本文來自微信公眾號(hào)： 文化縱橫 ，作者：宋磊、孫曉冬，編輯：吳應(yīng)娟，