近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》 （以下簡稱：《意見》） 。意見提到，有效擴大社會保障覆蓋面。其中， 優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次設(shè)置，合理確定繳費補貼水平，適當(dāng)增加繳費靈活性，健全多繳多得激勵機制。

該《意見》是自黨的十八大召開以來，首次以中央文件的形式頒布的一項綜合性民生政策。財政部社會保障司負(fù)責(zé)人葛志昊在國新辦舉辦的新聞發(fā)布會上介紹，國家財政承擔(dān)的城鄉(xiāng)居民全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元，退休人員基本養(yǎng)老金也將適當(dāng)提高。今年中央財政進一步加大補助力度，同時開展養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌調(diào)劑，超過3億老年人將受益。

“《意見》從引導(dǎo)性視角出發(fā)，對民生保障問題進行了全面且系統(tǒng)的指導(dǎo)。”中國社會學(xué)會會長、中國社會科學(xué)院中國式現(xiàn)代化研究院院長張翼在接受界面新聞采訪時表示，在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，激發(fā)城鄉(xiāng)居民繳費積極性并適當(dāng)提高繳費基數(shù)，同步提升政府津貼水平并提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，是本次政策改革的關(guān)鍵方向。

幫扶作用有限影響個人繳費動力

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險共同構(gòu)成了我國社保基礎(chǔ)養(yǎng)老體系的第一支柱。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 第一支柱覆蓋約11億人，基本對勞動適齡人口的全覆蓋。

其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是專為未就業(yè)的城鄉(xiāng)居民設(shè)立的一項基本養(yǎng)老保險制度，該制度由政府主導(dǎo)實施，允許符合條件的人員自主選擇參保。其籌資模式融合了個人繳費、政府補貼、集體補助以及社會資助等多種方式，實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策。

根據(jù)財政部收支數(shù)據(jù)計算， 當(dāng)前城鎮(zhèn)職工退休人員月均養(yǎng)老金3500元左右，而全國1.78億人在領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，領(lǐng)取待遇大約月均223元。

“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度自設(shè)立以來，其籌資模式便借鑒了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，但在實際執(zhí)行過程中，兩者呈現(xiàn)出顯著差異。”一位不愿具名的養(yǎng)老金融領(lǐng)域?qū)＜以诮邮芙缑嫘侣劜稍L時表示，當(dāng)前，多數(shù)參保人傾向于選擇最低繳費檔次，如每年繳納200元，交滿15年后就不再繳費。照此情形，參保人退休后每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額將十分有限。

“如果僅僅依賴城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險來維持生活，目前確實難以滿足農(nóng)村老人的基本生活需求。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院副教授，北京銀安養(yǎng)老金融研究院常務(wù)副院長張棟此前在接受界面新聞采訪時表示， 農(nóng)村老年人的生活來源往往更加多元化。 他們中的大多數(shù)人擁有土地，土地養(yǎng)老作為農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式之一，扮演著重要角色。此外，傳統(tǒng)的子女贍養(yǎng)模式依然是老年人生活的重要支撐。

所以，在農(nóng)村，老年人實際上是依靠多種渠道共同來維持其基本生活的，無法完全依賴養(yǎng)老金。同樣，在城市中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度也難以完全滿足老年人的生活需求。

界面新聞經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，除北京、上海等地區(qū)外，全國近九成省份的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，多在300元以下。其中，北京的居民繳費標(biāo)準(zhǔn)在全國省份中居于首位，其最低繳費檔次為1000元；上海緊隨其后，最低繳費檔次為800元。

該專家也坦言，文件中提及的增強繳費靈活性， 或許意在優(yōu)化繳費檔次的選擇范圍。 比如，不再設(shè)定固定的繳費檔次限制。然而，即便采取這樣的措施， 居民參與養(yǎng)老保險的意愿仍可能不會有明顯提升。

尤其考慮到，在當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度下，居民個人所繳納的資金都累積在個人賬戶之中， 而這些資金并未開展市場化投資運營，僅按照一年期的記賬利率來計算利息。 實際上，這意味著這部分資金正處于不斷貶值的狀態(tài)。

不過，張翼認(rèn)為，優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次設(shè)置，適當(dāng)增加繳費靈活性，旨在拓寬繳費區(qū)間，體現(xiàn)“多繳多補”政策，進而提高城鄉(xiāng)居民繳費積極性。

多繳未多得，地方激勵機制不足

張翼指出，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度之下， 主要面臨統(tǒng)籌層次不高、繳費基數(shù)偏低以及地方政府財政提供的財政津貼不足等問題。

政府補貼方面，界面新聞注意到，盡管多數(shù)省份遵循“繳費越高補貼越多”的原則，但實際情況卻是多繳未多得，這在一定程度上反映出政策并未有效激勵居民多繳費。

值得注意的是，上述提到的多繳未多得，是增量意義上的多繳未多得。在總量和絕對值意義上，國際范圍內(nèi)基本是多繳多得，至少多繳不少得。

以廣東為例，目前廣東城鄉(xiāng)居民最低繳費標(biāo)準(zhǔn)是180元、最高標(biāo)準(zhǔn)是4800元，共9個檔次。廣東省各級人民政府對參保人選擇低檔次標(biāo)準(zhǔn) （每年180元、240元、360元） 繳費的，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn) （每年600元及以上） 繳費的，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元。這一補貼政策實際上在一定程度上反映了“多繳未多得”的情況。

此次《意見》提到，健全多繳多得激勵機制旨在解決上述問題。張翼指出，在后續(xù)政策調(diào)整中， 若各地方能夠依據(jù)居民繳費額的一定比例來確定補貼金額，并使補貼金額隨繳費額的增加而動態(tài)變化，將有助于達成鼓勵多繳多得的政策目標(biāo)。

另外，界面新聞也注意到，為改善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金總體待遇情況，近年來，黨和中央多次提到 進一步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。

2025年3月5日，國務(wù)院總理李強在政府工作報告中介紹今年政府工作任務(wù)時提出，完善社會保障和服務(wù)政策。其中，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金。此前在今年的一號文件中也對基礎(chǔ)養(yǎng)老作出過規(guī)定，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

在今年全國兩會上，張翼也提出，未來十年內(nèi)，可以通過每年將個人基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分每月上調(diào)20元至30元的方式，達成城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金“倍增”的目標(biāo)。

據(jù)張翼粗略估算，從現(xiàn)在起到2035年，如果每年將居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的每月領(lǐng)取待遇標(biāo)準(zhǔn)提高30元，考慮到物價上漲等因素，到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)將增加到每月近500元，再加上居民個人賬戶的資金積累， 居民養(yǎng)老保險的待遇標(biāo)準(zhǔn)可以提高到600元以上。

“在這種情況下，農(nóng)村老年人口可以依靠自家房前屋后種植的蔬菜自給自足，加上土地流轉(zhuǎn)所得及偶爾的零工收入，來維持其基本的晚年生活。老年夫婦兩人領(lǐng)取到的待遇，按照當(dāng)前的不變價格計算，如果達到1200元左右，其基本生活就能夠維持。”張翼說。

如何調(diào)整？

針對目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險存在的短板問題，張翼指出，應(yīng)適度提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)，有條件的地方應(yīng)率先完善養(yǎng)老保險體系建設(shè)，確保其與中國現(xiàn)代化進程、地方經(jīng)濟發(fā)展以及人民養(yǎng)老保險需求的變化相適應(yīng)。在提高繳費基數(shù)的同時，相應(yīng)提高政府補貼。

“具體改革措施需因地制宜、因時制宜。”張翼指出，在推進養(yǎng)老保險制度改革的過程中，應(yīng)遵循如下原則：當(dāng)經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)健、財政收入有保障時，可適當(dāng)加大改革力度；而若地方經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸，改革應(yīng)更注重實際，秉持實事求是的態(tài)度。張翼稱，要以逐年增長，小步快跑方式，隨國力而改善農(nóng)民到達退休年齡的領(lǐng)取待遇。

不過，另一位專家指出， 當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度在投資結(jié)構(gòu)以及制度設(shè)計的科學(xué)性方面，尚未實現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。 從實際情況來看，這類制度的管理成本偏高，參保人員所繳納的金額有限，但管理這筆資金卻需要投入大量的人力。

實際上，我們一直討論的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，嚴(yán)格意義上講，并不完全契合傳統(tǒng)保險的定義。更確切地說， 它更接近于多支柱養(yǎng)老保障體系中的“零支柱”。

這位專家表示，不少國家都設(shè)有類似的國民年金制度，像日本的國民年金，只要民眾滿足特定條件，就能領(lǐng)取這筆錢。而我國現(xiàn)行的制度，只是將領(lǐng)取對象限定為城鄉(xiāng)居民。此外，還額外設(shè)定了參保滿15年的領(lǐng)取條件。但在其個人看來，這15年的繳費年限要求，對于整個制度而言，實際意義并不顯著。

繳費年限問題，歷來很多專家學(xué)者進行討論。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心助理研究員王振振在文章《健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費激勵機制——2024年中央一號文件專題解讀》曾提到，探索繳費年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇獎勵機制，對于連續(xù)繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險超過15年的參保人員，給予額外的基礎(chǔ)養(yǎng)老金獎勵。

“從制度合理性與實際效能的角度考量，對現(xiàn)有體系進行框架性的結(jié)構(gòu)調(diào)整或許是更為明智的選擇。 比如可以借鑒國際上成熟的國民年金制度經(jīng)驗，將個人賬戶部分分離出來等。 ”上述專家表示。

然而，他也坦言，在短期內(nèi)，這一整合過程或許會遭遇諸多挑戰(zhàn)與難題。

因此，從長遠(yuǎn)規(guī)劃的角度出發(fā)，考慮到當(dāng)前居民養(yǎng)老保障體系中社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式下，個人賬戶的作用尚未得到充分發(fā)揮，未來這兩種模式有可能會逐步分離，以尋求更為高效與合理的養(yǎng)老保障機制。

本文來自： 界面新聞 ，作者：張旭XU，編輯：劉海